LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS JUICIOS ORALES EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL MEXICANO: ¿QUÉ SIGUE DESPUÉS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL?
I. La adecuación de la legislación secundaria
La primera cuestión esencial que es necesario considerar para lograr la implementación de los juicios orales en México es, sin duda alguna, la adecuación de la legislación penal secundaria. De acuerdo a lo dispuesto por el artículo segundo transitorio el sistema procesal penal acusatorio entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años. Para alcanzar ese objetivo, el segundo párrafo del artículo segundo transitorio establece, "…la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio".
Conforme al párrafo transcrito, se advierte que la vigencia de la reforma constitucional queda supeditada a la eficacia de las reformas legales. De acuerdo a los resultados empíricos de los juicios orales en los países latinoamericanos en los que se han instrumentado, se pueda afirmar que el éxito o fracaso de las reformas judiciales no depende de su incorporación a la Constitución, sino más bien, del cuidado que se tenga en las modificaciones relativas a su instrumentación. La experiencia latinoamericana muestra que los países que han tenido éxito en sus reformas judiciales, como sucedió en el caso concreto de Chile, obedeció, fundamentalmente a que hasta antes de 1999 tenían un sistema penal inquisitorio puro, pues el juez del crimen tenía a su cargo la investigación, persecución, instrucción y sanción de los delincuentes; por tanto tenían un sistema de justicia penal demasiado anacrónico e inoperante para esas fechas; cuando asumen pasar a un sistema acusatorio, se hacen las modificaciones legislativas necesarias, se expide la Ley Orgánica del Ministerio Público (dicha institución nace en ese país con motivo de esa ley), se expide el Código Penal, la Ley Orgánica de Defensoría Pública; se precisa una fecha para que entre en vigor dicho sistema y se instrumenta que los juicios orales se irán aplicando paulatinamente en las provincias más lejanas hasta llegar a Santiago, la capital.
Por tanto, para determinar los ordenamientos legales que es necesario adecuar en México, se debe considerar las modificaciones realizadas a los subsistemas que integran el sistema de justicia penal. En ese orden de ideas, en primer lugar aparece el subsistema de seguridad pública, por el que se modificaron los artículos 21, 115 y 123. De los cambios a estos tres preceptos, destacan las adiciones realizadas en el artículo 21, en el que se destaca que el Ministerio Público y las instituciones policiales deberán coordinarse para cumplir los objetivos de seguridad pública, como: a) regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los agentes policiales; b) el establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal de las instituciones de seguridad; c) formulación de políticas públicas tendientes a la prevención del delito; d) la participación de la comunidad en la prevención del delito; e) la aportación de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública. Por tanto, en este rubro se impone la necesidad de contar con una Ley General de Seguridad Pública, en la que se regule el servicio y la carrera policial. Lo cual, cabe comentar, ya se prevé en el artículo séptimo transitorio, en el que se menciona que a más tardar dentro de seis meses, a partir de la publicación del Decreto, el Congreso de la Unión deberá expedir la Ley que establezca el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Por lo que hace al subsistema de procuración de justicia, en el que se enmendaron los numerales 16, 22 y 73, sobresalen los cambios del numeral 16, por el que se establece que la autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona; se introduce el concepto de delincuencia organizada y crea la figura de los jueces de control, quienes resolverán, en forma inmediata y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares que requieran control judicial.
Para armonizar estos cambios constitucionales con el sistema legal, sería conveniente contar con una nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a fin de adecuar la estructura y organización de la institución del Ministerio Público, conforme a los nuevos principios y características del proceso penal mexicano. Asimismo, se estima pertinente proponer la expedición de una nueva Ley Federal de Delincuencia Organizada, para efecto de regular lo relativo a las actuaciones de los jueces de control.
En relación al subsistema de impartición de justicia, se cambió el texto de los ordinales 17, 19 y 20, este último en el cual se señala de manera expresa que el proceso penal será acusatorio y oral, conforme a los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Asimismo, cabe mencionar los ajustes realizados al 17 constitucional, en el que se establece que las leyes preverán los mecanismos alternativos de solución de controversias y la Federación, los estados y el Distrito Federal, garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad.
Para completar los cambios de este sistema, mínimamente se debe considerar la modificación parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Defensoría Pública Federal; y, aprobar la expedición de cuatro nuevos ordenamientos: Ley de Amparo, Ley Federal de Justicia para Adolescentes, Código Penal Federal y Código Federal de Procedimientos Penales. De estos cuatro nuevos ordenamientos, el que sin duda alguna concentra la mayoría de los cambios, es el Código Federal de Procedimientos Penales, ya que en este ordenamiento se debe establecer, entre otras cuestiones: los términos desde la denuncia de un hecho, o detención de un imputado, hasta el dictado de la sentencia en el juicio oral; cuáles serán las medidas cautelares a imponer a un inculpado, cuál será el término por el que puede prolongarse la prisión preventiva y en qué casos y porqué delitos se aplicará; cuáles serán los mecanismo alternativos de solución que operarán, conforme al nuevo texto del artículo 17 constitucional; instrumentar su procedimiento y los medios para lograr que se efectúe el acuerdo pactado, en el caso de reconocimiento de responsabilidad; qué beneficios podrán obtener aquellos procesados que acepten su culpabilidad en la comisión de los delitos; cuál será el sistema de pruebas que se seguirá para su admisión y valoración, libre o tasada; pues no debe pasarse por alto que la primera etapa del procedimiento será escrita, pues sigue vigente lo relativo a la orden de aprehensión, de detención, arraigos, autos de vinculación al proceso, así como la obligación del juzgador de fundar y motivar esas determinaciones; en tanto que la etapa de juicio es en la que regirá la oralidad, y en la que el juez del juicio oral sólo tomará en cuenta las pruebas ante él desahogadas; qué medios ordinarios de impugnación existirán y cuáles serán las vías e instancias a seguir; qué resoluciones podrán ser recurribles mediante el juicio de amparo; cuál será el sistema de protección a víctimas y testigos relacionados con delitos de delincuencia organizada.
Por lo que se refiere al subsistema de reinserción social, en el que se modificó el arábigo 18, en el que además del cambio del concepto de readaptación por reinserción social, sobresale la adición relativa a que para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales, para los cuales sería conveniente analizar la posibilidad de expedir una Ley de Ejecución de Sanciones.
Como se advierte, el adecuar la legislación secundaria al nuevo modelo constitucional procesal acusatorio, representa un intenso trabajo parlamentario de presentación, discusión y análisis de por lo menos 10 proyectos de ley, en un plazo máximo de 8 años. Además, se debe que tomar en cuenta, de que así como se tiene que realizar reformas al sistema de justicia penal federal, es necesario realizar reformas a los 32 sistemas de justicia local. Por lo que en realidad se está hablando de aprobar 33 reformas, una a nivel federal y 32 a nivel local.
De tal suerte que esta circunstancia se presenta como uno de los principales obstáculos para implementar los juicios orales en México, tomando en consideración la situación que impera tanto en el escenario político nacional, de los gobiernos divididos, en los que ninguna fuerza política representada tanto en el Congreso federal, como en las legislaturas de los estados y en la Asamblea del Distrito Federal, cuenta con mayoría absoluta, que le permita impulsar y aprobar por sí sola los cambios procesales necesarios en los diversos niveles y órdenes de gobierno.
II. La capacitación de los actores jurídicos
Después de la adecuación de la legislación secundaria, el aspecto que ocupa la atención de la implementación de los juicios orales es el de la capacitación de los diversos actores jurídicos. De muy poco serviría el contar con nuevas normas, instituciones y procedimientos penales, si los agentes policiales, los del Ministerio Público, defensores públicos, juzgadores, peritos, docentes, investigadores y estudiantes de derecho, continúan pensando y actuando conforme a los paradigmas del sistema penal mixto, de tipo escrito.
Para lograr una adecuada instrumentación de los juicios orales, como antes se señaló, se requiere la profesionalización de los diversos actores, agentes de policía, federales y locales, ampliamente capacitados y equipados, con conocimiento pleno de las funciones eminentemente preventivas que les toca desempeñar; agentes del Ministerio Público y ministeriales a su cargo, con conocimientos profundos en técnicas científicas de investigación del delito, capaces de garantizar la eficiencia en la procuración de justicia y la confianza de la sociedad; jueces de instrucción, de juicio oral, en justicia para adolescentes, en ejecución de penas, confiables, con conocimientos enfocados a cada una de esas áreas; defensores públicos eficientes y eficaces, que garanticen a la sociedad un cabal acceso a la justicia; abogados capacitados para litigar conforme a los postulados del sistema garantista acusatorio penal, comprometidos con la defensa de los derechos fundamentales; y, por último, docentes e investigadores, dispuestos a ampliar y profundizar los conocimientos de la oralidad en materia penal, conforme al contexto del sistema jurídico nacional. El hecho de que no exista la debida profesionalización de algunos de los actores jurídicos anteriormente mencionados, hará muy difícil la concreción de los juicios orales en nuestro país.
La reforma constitucional en comento, propone un cambio sustancial en los postulados del sistema de justicia penal, así como en las instituciones y procedimientos legales. Por tanto, la aprobación del sistema penal acusatorio requiere que los profesionales del derecho adquieran nuevos conocimientos, habilidades y actitudes que van más allá de la mera expresión oral. Como apuntan los profesores chilenos Andrés Baytelman y Mario Duce: litigar y dirigir los juicios orales requiere de una formación
...que está lejos de consistir en técnicas de oratoria o desarrollos de la capacidad histriónica, como los prejuicios de nuestra comunidad jurídica suelen creer. En cambio, subyace la idea de que el juicio es un ejercicio profundamente estratégico y que, en consecuencia, comportarse profesionalmente respecto de él consiste…en construir una teoría del caso adecuada y dominar la técnica para ejecutarla con efectividad.
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En relación a esta problemática, valdría la pena promover las reformas correspondientes a la Ley Reglamentaria al artículo 5o. constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones, para establecer la colegiación obligatoria de los profesionales del derecho, dedicados al litigio profesional, como una manera de certificar sus conocimientos y habilidades para prestar los servicios de asesoría y defensa jurídica. Máxime, que en el nuevo texto del artículo 20 constitucional, apartado B, se establece como un derecho del imputado, que éste sólo podrá ser defendido por un abogado, exceptuándose la posibilidad de una persona de su confianza.
Asimismo, también debe prestarse atención muy especial a las escuelas y facultades de derecho e institutos de formación judicial, con la finalidad de que estas instituciones educativas vayan incorporando en sus planes y programas de estudio la enseñanza teórica y práctica de la justicia oral en materia penal. Para lograr este objetivo sería conveniente considerar la participación de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), así como la Asociación Nacional de Facultades y Escuelas de Derecho (ANFADE), para diseñar los cambios necesarios en los planes y programas de estudio de enseñanza del derecho, pues no debe pasarse por alto que el mayor impacto de la reforma es en el aspecto cultural, ya que debemos adaptarnos y ejercer un nuevo sistema de justicia penal que se funda principalmente en la oralidad, esto es, pasar de la escritura a la oralidad.
III. La dotación de los recursos materiales
Finalmente, uno de los elementos que determinará el éxito o fracaso de los juicios orales es el de la dotación de los recursos financieros que hagan posible tanto la capacitación de abogados, agentes del Ministerio Público, juzgadores, defensores públicos, como la adecuación de los inmuebles de los poderes judiciales mexicanos, para el desarrollo de las audiencias. Si no se incrementan los recursos presupuestales a las instituciones públicas mexicanas que intervienen en el proceso penal, esto es, Policía Federal Preventiva, Procuraduría General de la República, Consejo de la Judicatura Federal, Defensoría Pública y Órgano Desconcentrado de Readaptación Social, no puede haber juicios orales.
Tan sólo en el Poder Judicial federal es necesario considerar los recursos necesarios relativos a los costos fijos y de operación que implica la aprobación de los nuevos juzgados de control, de instrucción, de juicio oral, de justicia para adolescentes y de ejecución de penas, que será necesario crear para poder cumplir con el nuevo texto constitucional.
De igual forma, en el Consejo de la Judicatura Federal se debe calcular el impacto que esta reforma tendrá en el ámbito del personal profesional y de apoyo que actualmente integra los órganos jurisdiccionales encargados de la tramitación y sentencia de los procesos penales federales, tomando en cuenta que la plantilla de personal que conforme los juzgados de juicio oral será mucho más reducida, en comparación con la de los actuales juzgados de Distrito en materia de procesos penales, cuyas plantillas actualmente oscilan de los 20 a 25 servidores públicos; mientras que la de los nuevos juzgados se conformará básicamente por el juzgador que lo presida, un secretario que dé fe de las actuaciones y un administrador que se encargue de la logística de las grabaciones de las sesiones. Por lo que esta circunstancia obligará a regularizar la situación laboral de aquellos servidores públicos que tengan derecho a la jubilación y retiro anticipado, y por ende, obligará al Poder Judicial de la Federación, a fortalecer su sistema de jubilaciones y pensiones, para hacer frente a este fenómeno laboral, que en su momento llegue a presentarse.
En relación a este punto, en el artículo octavo transitorio se establece la obligación del Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados de destinar los recursos necesarios para concretar las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y operación de la infraestructura y la capacitación necesarias para jueces, agentes del Ministerio Público, policías, defensores, peritos y abogados.
Para administrar esos recursos, en los artículos noveno y décimo Transitorios se plantea la creación de una instancia de coordinación integrada por representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del sector académico y social.
En ese contexto, por lo que hace al ámbito del Poder Judicial de la Federación, sería pertinente analizar la posibilidad de establecer en la Constitución la garantía de independencia financiera del Poder Judicial, para efecto de que se cuente no sólo con los recursos necesarios para financiar los juicios orales, sino también para asegurar de una vez por todas el óptimo funcionamiento del servicio público de justicia. Esto con la única y exclusiva finalidad de conferir el manejo de estos recursos a los propios poderes judiciales, y así evitar la duplicidad de funciones entre un órgano meramente técnico de la conducción del proceso de reforma judicial y los órganos de gobierno y administración judicial, cuya función es precisamente la de administrar los recursos materiales de los Poderes Judiciales.
La implementación de los juicios orales en México, en materia penal, implica principalmente una tarea de planeación estratégica de políticas públicas, que comprende básicamente los siguientes tres rubros:
a) Adecuación de la legislación secundaria
. En este rubro mínimamente es necesario modificar diez ordenamientos legales: 1) Ley de Seguridad Pública; 2) Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; 3) Ley Federal de Delincuencia Organizada; 4) Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 5) Código penal; 6) Código Federal de Procedimientos Penales; 7) Ley de Amparo; 8) Ley de Justicia para Adolescentes; 9) Ley Federal de la Defensoría Pública, y 10) Ley de Ejecución de Sanciones.
b) Capacitación de los actores jurídicos
. La actividad de capacitación se debe de desarrollar considerando a todos los actores jurídicos por igual, sin exclusión de función competencial o nivel gubernamental, esto es, debe comprender de manera integral a: los agentes policiales, agentes del Ministerio Público, juzgadores, secretarios de juzgado y tribunal, defensores públicos, peritos, abogados y docentes. Asimismo, debe ser enfocada en la trasmisión de los conocimientos jurídicos que vayan más allá del dominio de la expresión oral y se enfoquen en el conocimiento del sistema acusatorio garantista.
c) Dotación de recursos materiales. La dotación de recursos, implica una gran tarea de planeación estratégica, en la que se requiere la intervención de los órganos de gobierno y administración de cada una de las instituciones que intervienen en el proceso penal, para efecto de establecer de manera precisa los costos fijos y de operación que se necesitarán para hacer posible su participación, por ejemplo, en el Poder Judicial, la construcción y operación de los juzgados de control, instrucción, de juicio oral, de justicia para adolescentes y de ejecución de penas.
BAYTELMAN, Andrés y DUCE, Mauricio, Litigación penal. Juicio oral y prueba, Santiago, Universidad Diego Portales, 2002.
PÁSARA, Luis (coord.), En busca de una justicia distinta; experiencias de reforma en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004.
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