En junio de 2008 se realizó una reforma constitucional que implica una profunda transformación del sistema de justicia penal en nuestro país. Se busca revertir los problemas del sistema de justicia tradicional, que se puede simplificar para efectos de este texto en problemas cualitativos o de justicia y problemas cuantitativos o de ineficiencia.
De justicia, porque tiene un modelo procesal inquisitivo y autoritario en el que las ineficiencias de la policía y del ministerio público están “subsidiadas”. El gran ausente es el juez, quien no preside las audiencias y las delega en sus colaboradores. En muchos casos se violan los derechos humanos de víctimas y acusados y sólo en algunos casos, después de prolongados procesos de amparo, se pueden revertir esas arbitrariedades (en no pocas ocasiones, después de años de prisión).
Por lo que se refiere a la ineficiencia, se tiene un sistema anquilosado que mantiene los formalismos y el modelo de gestión de hace cientos de años, con la elaboración de un expediente escrito. Según las encuestas de victimización, sólo se reportan 15 de cada 100 delitos; sin embargo, con eso basta para tener al sistema penal al borde del colapso: sólo una de cada cuatro investigaciones se resuelven; los funcionarios, abrumados, toman mecanográficamente las declaraciones de los participantes; las audiencias se realizan uno o dos meses después de solicitadas y con frecuencia se difieren. Además, 75% de los recursos de las procuradurías y del poder judicial está volcado en los casos menores.
En la actualidad, el nuevo sistema penal se ha comenzado a instrumentar en una tercera parte de los estados: Chihuahua y Oaxaca (2007); Zacatecas (2008); Estado de México, Morelos y Durango (2009), y Baja California (2010). Recientemente se ha aprobado una legislación que instrumenta el Sistema de Justicia Penal Acusatorio y Adversarial (saa) en los estados de Hidalgo, Guanajuato, Nuevo León y Puebla. En el Congreso de la Unión se discute actualmente la legislación penal y procesal que instrumentaría la reforma en el ámbito federal.
Desde 2010 se ha venido realizando un estudio de seguimiento de los procesos de implementación de la reforma penal. Este trabajo ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). En virtud de los resultados obtenidos, se puede confirmar que en los estados que han instrumentado la reforma penal se están registrando profundas transformaciones en el sentido esperado. Por el alcance y la extensión de este texto, bosquejaremos sólo los principales hallazgos de esta investigación.
***En el nuevo sistema penal los delitos menores no violentos o no internacionales se resuelven por mecanismos alternativos, permitiendo al ministerio público dedicar más recursos a la persecución en tribunales de los delitos de mayor impacto social***.
El nuevo modelo procesal propicia un servicio de justicia de mayor calidad, con mejor capacidad de investigación técnica del ministerio público. Los recursos, capacidad y desempeño de los defensores públicos han sido una de las áreas donde mayores mejoras se pudieron apreciar. También los juzgadores presiden todas las audiencias y su capacidad de conducción y de velar por el respeto a los derechos fundamentales de víctimas, ofendidos e imputados. Las víctimas tienen nuevos derechos que pueden defender directamente y pueden impugnar las acciones indebidas o la pasividad del ministerio público.
El abuso de la prisión preventiva se está reduciendo. En los estados con reforma se ha dejado de sobre-criminalizar delitos menores con la prisión preventiva. Mientras que en los estados sin reforma 43% de los reclusos no tienen sentencia, entre los estados con reforma, Zacatecas tiene 30% de presos sin condena y Nuevo León, 28%. Un ejemplo muy claro se da en Oaxaca: en las dos regiones reformadas, la prisión preventiva aqueja a 24% de los reclusos, mientras que en las seis regiones sin reforma la prisión preventiva alcanza a 50% de la población penitenciaria.
En relación con el denominado “error judicial” ,personas procesadas y en ocasiones encarceladas que después de un proceso penal finalmente son absueltos, un número significativo de casos revela que las “aduanas” del proceso no funcionaron para reducir a su menor expresión los actos de molestia sin fundamentos suficientes.
En nuestro país la tasa de absolución es de 11.5%, unas 23 mil personas al año. Los estados sin reforma tienen una tasa de absolución de 12.7%. Las regiones del país con reforma penal presentan los indicadores más bajos de esta variable: Chihuahua, 2.1%; Zacatecas, 2.7%, y Oaxaca, 3 por ciento.
En lo que se refiere a la capacidad de respuesta y a la eficiencia (desafíos cuantitativos) de la investigación, mientras que en el sistema tradicional apenas se resuelve una de cada cinco investigaciones (26%), en los estados con reforma la justicia alternativa y las salidas alternativas permiten concluir una mayor proporción de asuntos. Todos los estados con reforma, con excepción de Morelos (23%), tienen una tasa de resolución de investigaciones superior a ese promedio nacional de 26%, desde Zacatecas con 33% hasta Chihuahua con 42.4% (arriba de 60% más que el promedio nacional). Esta mayor tasa de esclarecimiento y conclusión de las investigaciones aumenta la probabilidad de captura y reduce por tanto la tasa de impunidad.
Por otra parte, aunque son menos los casos que están llegando al proceso penal, los que llegan ante los jueces corresponden, en general, a delitos con mayor grado de violencia y de impacto social.
En los estados sin reforma, todavía 37.5% de las condenas son de menos de un año y 27.1% son sanciones de entre uno y tres años de prisión; esto es, 64.6% de las condenas corresponden a delitos menores; en cambio, en el nuevo sistema los delitos menores no violentos o no intencionales se resuelven por mecanismos alternativos, permitiendo al ministerio público dedicar más recursos a la persecución en tribunales de los delitos de mayor impacto social.
Se han documentado buenas prácticas en diversos estados analizados, como la existencia de instancias autónomas de atención temprana (Chihuahua, Baja California, Durango), el fortalecimiento de las áreas de seguimiento de acuerdos reparatorios y de medidas judiciales (Chihuahua), y la creación de programas de atención y protección a víctimas (Chihuahua). En la mayoría de los estados con reforma se impulsa la instrumentación de nuevos modelos de gestión y sistemas computacionales para la organización y distribución del trabajo. Hemos constatado la vocación y el compromiso de los servidores públicos de la seguridad y la justicia penal con el sistema acusatorio y adversarial.
Los estados con reforma están generando información de gran calidad y cada vez la comunican mejor para mostrar los avances del sistema. Estados como Baja California han desarrollado indicadores y se han comprometido con metas cuantificables. Las procuradurías y los tribunales mejoran su capacidad de comunicación con la sociedad: Morelos ha impulsado campañas de difusión sobre las ventajas y la disponibilidad de nuevos instrumentos para el acceso a la justicia penal; el Poder Judicial de Durango ofrece un curso avalado por la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal sobre el nuevo sistema dirigido a periodistas y comunicadores. El gobierno de Baja California realiza encuestas periódicas para dar seguimiento al conocimiento ciudadano del proceso de reforma en marcha y su percepción sobre la operación del nuevo sistema de justicia.
Estos resultados destacan porque contrastan con las ineficiencias y deficiencias del sistema tradicional, pero no quiere decir que todo vaya sobre ruedas. Hay muchas áreas de mejora posible y enormes desafíos. En nuestro estudio también se han detectado áreas de oportunidad y lecciones que deben ser aprendidas.
En algunos estados el ministerio público sigue actuando con protocolos y rutinas heredadas del anterior sistema y que ya no son consistentes con el nuevo modelo (en algunos casos se siguen capturando mecanográficamente las declaraciones en vez de videograbar y tomar notas, o se siguen cosiendo a mano farragosas “carpetas de investigación”). En uno de los estados visitados todavía se trabaja bajo la lógica del turno de 24 por 24 horas, lo que no es compatible con los requerimientos procesales del nuevo modelo; en Oaxaca el ministerio público que investiga todavía es distinto del que litiga y defiende esa investigación ante los jueces (afortunadamente la Procuraduría está trabajando para terminar con esa anomalía). El ministerio público sigue siendo el cuello de botella y requiere una reingeniería en todos sus procesos.
Falta intensificar en algunos casos la simplificación y desformalización de los procedimientos de las salidas alternativas, pues aunque los casos resueltos por esta vía se llevan sólo entre 30 y 45 días (frente a los más de 150 días promedio del sistema tradicional), podrían tomar todavía menos tiempo, y siguen consumiendo más recursos humanos y materiales de lo necesario. Por ejemplo, en Oaxaca todavía la mitad de los casos llevados ante los jueces se canalizan a justicia alternativa y a salidas alternativas. Aquí hay mucho por hacer.
La aceptación de la ciudadanía y la legitimación social de la justicia alternativa, del criterio de oportunidad y de mecanismos como la suspensión del procedimiento a prueba y el procedimiento abreviado, como formas adecuadas y justas de resolver los asuntos penales, son fundamentales para el arraigo del nuevo sistema. En los estados visitados, la tasa de cumplimiento de los acuerdos reparatorios oscila entre 89 y 93%, lo que es muy satisfactorio y tiene que difundirse. Asimismo, tiene que darse seguimiento a los casos de incumplimiento. Se está proponiendo un estudio de satisfacción de usuarios de los mecanismos de justicia restaurativa y alternativa, así como de las salidas alternativas.
En el nuevo sistema, la profesionalización y el servicio civil de carrera son también un gran desafío. Los políticos deben de comprometerse a respetar los perfiles de los funcionarios y la trayectoria en el servicio público en un área tan especializada y delicada como es la justicia penal. En tres de los estados en los que realizamos el estudio hubo elecciones (Chihuahua, Oaxaca y Zacatecas) y pudimos constatar una rotación de personal significativa con el cambio de gobierno. En muchos casos, personas muy capacitadas, en las que se habían invertido muchos recursos de capacitación para el nuevo sistema, dejaron las instituciones. Muchos de los nuevos funcionarios proceden del sistema tradicional y no siempre han recibido una capacitación suficiente; en algunos casos, han ido aprendiendo sobre la marcha con el apoyo de colegas de mayor experiencia.
Los juicios orales son una esperanza para construir un mejor sistema de justicia penal para las generaciones venideras. Muchos mexicanos están luchando todos los días por consolidarlo en los estados con reforma y construirlo en los estados que planean y preparan su instrumentación. Se está demostrando que se tiene el talento y la capacidad en México para satisfacer los estándares internacionales y para generar buenas prácticas y casos exitosos que pueden ser replicados en otras latitudes.
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