LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS JUICIOS ORALES EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL MEXICANO: ¿QUÉ SIGUE DESPUÉS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL?
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I. Introducción
El pasado 18 de junio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Como es de sobra conocido, la aprobación de estas reformas tiene como finalidad el mejorar el funcionamiento de las diferentes instituciones que integran el sistema de justicia penal en México, encargadas de la seguridad pública, la procuración e impartición de justicia, así como de la reinserción social.
De los diversos cambios constitucionales aprobados al sistema de justicia penal mexicano, uno de los que destaca en el subsistema de impartición de justicia, es el relativo a la introducción de los juicios orales. La introducción de los juicios orales implica una modificación de los diferentes componentes que integran el sistema de justicia penal, en virtud de la sustitución del modelo penal mixto por uno predominantemente acusatorio y oral, regido por los principios procesales de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, previsto en los artículos 16, párrafo segundo y décimo tercero, 17, párrafos tercero, cuarto y sexto, 19, 20 y 21, párrafo séptimo de la carta magna.
En relación con esta propuesta, los integrantes del Poder Judicial de la Federación manifestamos en su oportunidad diversas objeciones. Esta posición en contra generó una percepción en la opinión pública de que los juzgadores federales nos oponemos a los beneficios de la oralidad en materia penal.1 Empero, es necesario aclarar y precisar: nuestras reservas en relación a esta iniciativa no se fundan en el temor a la oralidad, publicidad, la transparencia e inmediación procesal, pues a la fecha, dichos principios se encuentran previstos en los artículos 16, 86 y 155 del Có digo Federal de Procedimientos Penales actualmente vigente, sino más bien, nuestras dudas sobre los juicios orales tienen que ver con las enormes complicaciones que trae aparejadas su instrumentación.
Esta preocupación generalizada de los miembros del Poder Judicial federal fue considerada por el Constituyente Permanente, al aprobar en el apartado de Transitorios de la citada reforma, diversos enunciados jurídicos relativos a su implementación. Sin embargo, a pesar de que en dicho apartado se prevé la regulación de diferentes aspectos relacionados con la instrumentación de esta reforma, como es el caso de: la adecuación de la legislación penal secundaria, la capacitación de los principales actores jurídicos y la dotación de los recursos económicos suficientes, no deja de inquietar la posibilidad de que estos cambios no se alcancen a concretar, en virtud del cúmulo de instituciones que es necesario transformar, comenzando por las policías y terminando con los jueces de ejecución de penas.
Dentro del ámbito de la administración de justicia, se estima que la entrada en vigor de la reforma impactará en los órdenes estructural, humano y presupuestal de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuya administración, vigilancia y disciplina se encuentran conferidos al Consejo de la Judicatura Federal, conforme a las facultades expresas que prevé la ley fundamental en sus artículos 94, párrafo segundo y 100, párrafo primero, así como 68 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
De ahí que en el Poder Judicial de la Federación exista un interés prioritario en delimitar los alcances que generarán los cambios ordenados por el Constituyente Permanente, a efecto de realizar acciones oportunas y eficaces que otorguen a los juzgadores federales un cúmulo de soluciones incluyentes que les permitan realizar su función bajo el principio de excelencia que siempre los ha distinguido. Máxime, que no debe pasar desapercibido que es en el ámbito jurisdiccional donde se ventilarán en mayor medida las complicaciones que se susciten, con motivo de la aplicación e interpretación de los nuevos postulados y características del sistema de justicia penal.
Sólo a guisa de ejemplo, a continuación se enuncian algunos aspectos en los que el Consejo de la Judicatura Federal habrá de establecer y diseñar mecanismos de solución de forma interna e independiente, a razón de los cambios estructurales y procesales que involucra la reforma:
La designación de jueces de control que resolverán en forma inmediata y por cualquier medio la solicitud de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad que requieran control judicial, lo cual traerá aparejada la especialización de juzgados de este tipo, con la consabida planeación administrativa y la designación de nuevos jueces federales.
La implementación de los juicios orales, que entre otros aspectos de índole procesal, supone la intervención de jueces de instrucción y jueces de juicio oral, dada la prohibición expresa de que un solo juez conozca de la instrucción y la resolución del asunto
La creación de mecanismos alternativos de solución de controversias, las cuales serán supervisadas por la autoridad judicial, lo que implicará un diseño específico en materia de vigilancia.
La posibilidad de que los particulares ejerzan directamente la acción penal ante la autoridad judicial, que incrementarán el ingreso de asuntos a los órganos encargados de sustanciar el proceso.
La amplitud de la norma para obsequiar órdenes de aprehensión o el dictado de autos de vinculación al proceso, que aumentarán el índice de demandas de amparo.
La posibilidad de arraigar a una persona vinculada con delitos de delincuencia organizada, lo que traerá como consecuencia entre otros aspectos procesales y competenciales, el que se realice un "modelo tipo" de solicitud, que deberá requisitar la autoridad ministerial a efecto de que se puedan obsequiar las medidas precautorias.
Por tanto, una vez que se han aprobados los juicios orales en México, en materia penal, estimo pertinente preguntarnos ¿qué sigue después de la reforma constitucional?, ¿cuáles son las reformas legales que es necesario concretar para consolidar la reforma constitucional? Para despejar estas interrogantes, enseguida se abordarán los principales ejes, sobre los que desde nuestro particular punto de vista, debe transitar la implementación de los juicios orales en materia penal.
II. La adecuación de la legislación secundaria
La primera cuestión esencial que es necesario considerar para lograr la implementación de los juicios orales en México es, sin duda alguna, la adecuación de la legislación penal secundaria. De acuerdo a lo dispuesto por el artículo segundo transitorio el sistema procesal penal acusatorio entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años. Para alcanzar ese objetivo, el segundo párrafo del artículo segundo transitorio establece, "…la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio".
Conforme al párrafo transcrito, se advierte que la vigencia de la reforma constitucional queda supeditada a la eficacia de las reformas legales. De acuerdo a los resultados empíricos de los juicios orales en los países latinoamericanos en los que se han instrumentado, se pueda afirmar que el éxito o fracaso de las reformas judiciales no depende de su incorporación a la Constitución, sino más bien, del cuidado que se tenga en las modificaciones relativas a su instrumentación.2 La experiencia latinoamericana muestra que los países que han tenido éxito en sus reformas judiciales, como sucedió en el caso concreto de Chile, obedeció, fundamentalmente a que hasta antes de 1999 tenían un sistema penal inquisitorio puro, pues el juez del crimen tenía a su cargo la investigación, persecución, instrucción y sanción de los delincuentes; por tanto tenían un sistema de justicia penal demasiado anacrónico e inoperante para esas fechas; cuando asumen pasar a un sistema acusatorio, se hacen las modificaciones legislativas necesarias, se expide la Ley Orgánica del Ministerio Público (dicha institución nace en ese país con motivo de esa ley), se expide el Código Penal, la Ley Orgánica de Defensoría Pública; se precisa una fecha para que entre en vigor dicho sistema y se instrumenta que los juicios orales se irán aplicando paulatinamente en las provincias más lejanas hasta llegar a Santiago, la capital.
Por tanto, para determinar los ordenamientos legales que es necesario adecuar en México, se debe considerar las modificaciones realizadas a los subsistemas que integran el sistema de justicia penal. En ese orden de ideas, en primer lugar aparece el subsistema de seguridad pública, por el que se modificaron los artículos 21, 115 y 123. De los cambios a estos tres preceptos, destacan las adiciones realizadas en el artículo 21, en el que se destaca que el Ministerio Público y las instituciones policiales deberán coordinarse para cumplir los objetivos de seguridad pública, como: a)regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los agentes policiales; b) el establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal de las instituciones de seguridad; c) formulación de políticas públicas tendientes a la prevención del delito; d) la participación de la comunidad en la prevención del delito; e) la aportación de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública. Por tanto, en este rubro se impone la necesidad de contar con una Ley General de Seguridad Pública, en la que se regule el servicio y la carrera policial. Lo cual, cabe comentar, ya se prevé en el artículo séptimo transitorio, en el que se menciona que a más tardar dentro de seis meses, a partir de la publicación del Decreto, el Congreso de la Unión deberá expedir la Ley que establezca el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Por lo que hace al subsistema de procuración de justicia, en el que se enmendaron los numerales 16, 22 y 73, sobresalen los cambios del numeral 16, por el que se establece que la autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona; se introduce el concepto de delincuencia organizada y crea la figura de los jueces de control, quienes resolverán, en forma inmediata y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares que requieran control judicial.
Para armonizar estos cambios constitucionales con el sistema legal, sería conveniente contar con una nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a fin de adecuar la estructura y organización de la institución del Ministerio Público, conforme a los nuevos principios y características del proceso penal mexicano. Asimismo, se estima pertinente proponer la expedición de una nueva Ley Federal de Delincuencia Organizada, para efecto de regular lo relativo a las actuaciones de los jueces de control.
En relación al subsistema de impartición de justicia, se cambió el texto de los ordinales 17, 19 y 20, este último en el cual se señala de manera expresa que el proceso penal será acusatorio y oral, conforme a los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Asimismo, cabe mencionar los ajustes realizados al 17 constitucional, en el que se establece que las leyes preverán los mecanismos alternativos de solución de controversias y la Federación, los estados y el Distrito Federal, garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad.
Para completar los cambios de este sistema, mínimamente se debe considerar la modificación parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Defensoría Pública Federal; y, aprobar la expedición de cuatro nuevos ordenamientos: Ley de Amparo, Ley Federal de Justicia para Adolescentes, Código Penal Federal y Código Federal de Procedimientos Penales. De estos cuatro nuevos ordenamientos, el que sin duda alguna concentra la mayoría de los cambios, es el Código Federal de Procedimientos Penales, ya que en este ordenamiento se debe establecer, entre otras cuestiones: los términos desde la denuncia de un hecho, o detención de un imputado, hasta el dictado de la sentencia en el juicio oral; cuáles serán las medidas cautelares a imponer a un inculpado, cuál será el término por el que puede prolongarse la prisión preventiva y en qué casos y porqué delitos se aplicará; cuáles serán los mecanismo alternativos de solución que operarán, conforme al nuevo texto del artículo 17 constitucional; instrumentar su procedimiento y los medios para lograr que se efectúe el acuerdo pactado, en el caso de reconocimiento de responsabilidad; qué beneficios podrán obtener aquellos procesados que acepten su culpabilidad en la comisión de los delitos; cuál será el sistema de pruebas que se seguirá para su admisión y valoración, libre o tasada; pues no debe pasarse por alto que la primera etapa del procedimiento será escrita, pues sigue vigente lo relativo a la orden de aprehensión, de detención, arraigos, autos de vinculación al proceso, así como la obligación del juzgador de fundar y motivar esas determinaciones; en tanto que la etapa de juicio es en la que regirá la oralidad, y en la que el juez del juicio oral sólo tomará en cuenta las pruebas ante él desahogadas; qué medios ordinarios de impugnación existirán y cuáles serán las vías e instancias a seguir; qué resoluciones podrán ser recurribles mediante el juicio de amparo; cuál será el sistema de protección a víctimas y testigos relacionados con delitos de delincuencia organizada.
Por lo que se refiere al subsistema de reinserción social, en el que se modificó el arábigo 18, en el que además del cambio del concepto de readaptación por reinserción social, sobresale la adición relativa a que para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales, para los cuales sería conveniente analizar la posibilidad de expedir una Ley de Ejecución de Sanciones.
Como se advierte, el adecuar la legislación secundaria al nuevo modelo constitucional procesal acusatorio, representa un intenso trabajo parlamentario de presentación, discusión y análisis de por lo menos 10 proyectos de ley, en un plazo máximo de 8 años. Además, se debe que tomar en cuenta, de que así como se tiene que realizar reformas al sistema de justicia penal federal, es necesario realizar reformas a los 32 sistemas de justicia local. Por lo que en realidad se está hablando de aprobar 33 reformas, una a nivel federal y 32 a nivel local.
De tal suerte que esta circunstancia se presenta como uno de los principales obstáculos para implementar los juicios orales en México, tomando en consideración la situación que impera tanto en el escenario político nacional, de los gobiernos divididos, en los que ninguna fuerza política representada tanto en el Congreso federal, como en las legislaturas de los estados y en la Asamblea del Distrito Federal, cuenta con mayoría absoluta, que le permita impulsar y aprobar por sí sola los cambios procesales necesarios en los diversos niveles y órdenes de gobierno.
